Le Processus de paix en Irlande du Nord (1997-2007) :

de la haine à la raison.

Derrière la façade d’une Irlande de carte postale, renommée pour la gentillesse de ses habitants et la beauté de ses paysages, se cache un peuple déchiré par des siècles de luttes fratricides, entre catholiques et protestants, entre les Irlandais et la couronne britannique. La profondeur historique des rancœurs aurait pu laisser croire que deux à trois générations soient nécessaires pour parvenir à une paix. Or, après quatre siècles de lutte à des degrés divers, les années 1997-2007 voient agir des femmes et des hommes ayant le courage et la volonté de mettre fin à la spirale de la violence. L’accord du Good Friday (1998) et la mise en place d’un gouvernement mixte en Irlande du Nord (2007) encadrent une période remarquable de convergence entre les deux parties. Ces dix années de négociations constituent l’histoire d’un processus de paix réussi. L’analyse des conditions de succès de ce processus en Irlande du Nord peut sans doute, en partie du moins, servir de modèle à d’autres tentatives qui concernent les conflits actuels de par le monde, mais aussi être une référence pour chacun d’entre nous.

Luttes séculaires en Irlande du Nord

Pendant 19 siècles, l’île d’Irlande fut peuplée par des flux migratoires successifs ayant conduit à une intégration des peuples globalement réussie. Les Celtes arrivèrent d’Europe centrale environ 600 ans avant notre ère ; ils furent christianisés par Saint Patrick au V^e siècle. Les Vikings arrivèrent de l’actuel Danemark au VIII^e siècle et fondèrent la ville de Dublin. Les Normands, installés au Pays de Galles, furent invités au XII^e par un prétendant malheureux à l’un des royaumes d’Irlande. Si, au début, l’acculturation des Normands (mariage, adoption de la langue irlandaise) convenait au projet anglais de développement d’un pays indépendant, elle devint ensuite gênante car synonyme de perte de pouvoir. En 1366, le parlement britannique basé en Irlande ordonna la séparation culturelle et ethnique entre locaux et colons : parler irlandais, utiliser des noms irlandais et se marier avec des Irlandais devinrent interdits pour les nouveaux venus. Ce fut un échec : deux siècles plus tard, l’acculturation des Normands était totale sur l’île, à l’exception d’une zone fortifiée autour de Dublin.

Les Anglais colonisèrent alors l’île et imposèrent leur loi : au XVI^e siècle, Henri VIII décida, pour mieux contrôler le pays, de nommer un représentant du territoire irlandais à Londres et tenta en vain d’imposer le protestantisme. Les Irlandais se révoltèrent et furent vaincus à la bataille de Kinsale en 1601. Les leaders irlandais connurent l’exil, laissant derrière eux des terres à prendre. Commença alors la colonisation d’une partie de l’Ulster, territoire au nord de l’île, par des Écossais presbytériens, pour civiliser l’île. Un gouvernement anglais fut établi à Dublin et des garnisons anglaises occupèrent l’Irlande. Au XVII^e siècle, 3.000 colons protestants, en état de siège, furent exterminés par les catholiques ; la réaction de Cromwell fut sanglante et de nouvelles terres fertiles furent distribuées à grande échelle aux colons protestants. La loi pénale fut alors votée, laissant peu ou pas de droits à la majorité catholique de l’île. Le 12 juillet 1690, la bataille de Boyne opposa sur le sol irlandais James II, prétendant catholique au royaume d’Angleterre, et son rival protestant, Guillaume d’Orange. La victoire de ce dernier fut sans appel et est encore célébrée de nos jours par les Orangistes.

À la fin du XVIII^e siècle, un vent républicain souffla sur l’île : le protestant Wolfe Tone ligua en vain presbytériens et catholiques contre le roi d’Angleterre en faveur d’une République. Wetsminster, sentant la menace républicaine, imposa, une fois de plus, un contrôle direct de Londres. En 1800, on fit auto-dissoudre le parlement de Dublin et voter à Londres la « loi de l’Union », rattachant l’île au Royaume-Uni. Les Irlandais durent ensuite affronter la grande famine (1845-1849), avec pour conséquence un million de morts et un million d’émigrés qui, révoltés contre la responsabilité britannique du désastre, fondèrent le Irish Republican Brotherhood, ancêtre de l’IRA (Irish Republican Army), composée de Volunteers en faveur d’une lutte armée pour une République et pour l’indépendance de l’île. À la fin du XIX^e siècle, deux protestants, Parnell, propriétaire terrien, et Gladstone, premier ministre britannique, furent à l’origine du renouveau gaélique, mouvement qui promut à nouveau l’apprentissage de la langue irlandaise et la redistribution des terres des Anglo-Irish aux Irlandais gaéliques. Ceci aboutit au Home Rule, loi pour une gestion davantage décentralisée de l’île, finalement adoptée en 1914. Les protestants nord-irlandais, se sentant à nouveau en état de siège, mobilisèrent leurs propres Volunteers autour du mouvement para-militaire UVF (Ulster Volunteer Force).

L’heure de l’émancipation républicaine était venue : le lundi de Pâques 1916, des républicains se rebellèrent à Dublin contre le gouvernement en place, établirent un gouvernement provisoire et déclarèrent la République. La rébellion fut étouffée, les leaders exécutés et la population irlandaise réprimée, ce qui souleva une vague de soutien en faveur du républicanisme et du Sinn Féin, branche politique des Volunteers républicains irlandais. En 1918, l’élection des députés irlandais de Westminster vit la victoire écrasante (73 sur 105 sièges) du Sinn Féin qui fit sa campagne sur l’indépendance du pays. Au lieu d’aller siéger à Londres, leurs députés fondèrent en janvier 1919 leur propre parlement, le Dail Eireann à Dublin, et proclamèrent la République d’Irlande. Le gouvernement britannique proscrit immédiatement le Dail. Commencèrent alors deux années de guerre d’indépendance, pour défendre les résultats du suffrage ignoré de 1918. Les Volunteers républicains devinrent l’IRA. Dans le cadre de cette lutte et pour préserver la majorité protestante, le gouvernement britannique organisa, sous la pression des Unionistes, la partition de l’île entre la province de l’Ulster au nord, rattachée à la couronne, et le reste de l’île. Plus encore, un décret de 1920 exclut de l’Ulster trois des neufs comtés qui la composaient, car ils avaient une majorité catholique. En 1921, Michael Collins, un des leaders de l’IRA, se rendit au 10 Downing Street pour négocier, et finalement signer l’Anglo-Irish Treaty avec Lloyd George, qui prévoyait un État Libre d’Irlande auquel le gouvernement britannique assurait un Dominion Status, avec serment au roi d’Angleterre. De retour sur l’île, le traité fut rejeté par les ailes dures du Sinn Féin menées par de Valera, le rival de Collins. Commença alors la guerre civile en 1922-1923 entre pro et opposants au traité. Le Free State gagna le combat. En 1937, de Valera fit inscrire dans la constitution irlandaise (articles 2 et 3) la revendication de l’Irlande du Nord par la République d’Irlande.

L’histoire de l’Irlande est ainsi celle d’un nationalisme réprimé sur fond d’apartheid de fait entre colons protestants et irlandais catholiques. À l’arrivée, la situation des catholiques d’Irlande du Nord était, dans les années 1960, totalement déséquilibrée : la police était à 90 % protestante, les juges à 100 % protestants, les logements et les emplois étaient donnés en priorité aux protestants, le taux de chômage était deux fois plus important chez les catholiques que chez les protestants. La loi proportionnelle fut même modifiée pour assurer une majorité aux protestants dans les villes à majorité catholique comme Derry, rebaptisée Londonderry. En 1967, un mouvement, le Northern Ireland Civil Rights Alliance entama une campagne sur le thème un homme, une voix. En 1969, les Unionistes réagirent violemment en battant à coup de bâtons les manifestants, avec une police locale qui s’était volontairement mise en retrait, événement qui marque le début des troubles d’Irlande du Nord.

En 1969, la police locale, la RUC, exténuée par les violences incessantes, demanda le renfort de l’armée britannique ; si les catholiques nord-irlandais ont vu leur arrivée avec soulagement, ils ont vite déchanté ; le 30 janvier 1972, l’armée britannique tua treize personnes à Derry. Les images de ce Bloody Sunday firent le tour du monde. L’IRA connut alors un élan de sympathie dans le monde entier, avec pour conséquence un afflux de devises, d’armes et de nouvelles recrues. Représailles et contre-représailles se succédèrent.

En 1980, Bobby Sand, élu en prison député nationaliste, mourut suite à une grève de la faim, initiée pour protester contre le mauvais traitement des prisonniers républicains dans les prisons britanniques. Dix autres prisonniers moururent sous le gouvernement Thatcher, la Dame de Fer. L’IRA connut une nouvelle fois un soutien international massif. Sous la pression, des discussions furent initiées en 1993 sous l’impulsion de John Major, premier ministre britannique. Le gouvernement irlandais annonça de son côté qu’il pourrait renoncer à sa quête du territoire du Nord inscrite dans sa constitution. Un cadre pour le futur, simple déclaration d’intentions, mais première étape essentielle, fut mis sur le papier, mais la défiance était toujours là ; le Sinn Féin déclara en 1996 : « les Anglais veulent une victoire, non un cessez-le-feu ».

Dix ans pour mettre fin à des luttes séculaires

Tony Blair, dès son arrivée à Downing Street en 1997, fit du problème irlandais une de ses priorités. Il informa son homologue irlandais, Bertie Ahern, de sa volonté de mettre fin à cette violence réciproque. Des négociations avec les principales parties en présence furent initiées et aboutirent aux accords du Good Friday, du Vendredi Saint 1998. L’accord, qui se présente sous la forme de ce que Zartman appellerait la formule qui précède les détails négociés par la suite, prévoyait :

• le maintien de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni ;
• la reconnaissance par les Britanniques  de la pleine souveraineté de la République d’Irlande sur son propre territoire ;
• le retrait des articles 2 et 3 de la constitution de la République d’Irlande relatifs à sa revendication sur les territoires du Nord ;
• la nomination d’une assemblée avec un exécutif nord-irlandais pour un partage des pouvoirs entre protestants et catholiques ;
• un conseil Nord-Sud réunissant les ministres de la République d’Irlande et ceux d’Irlande du Nord, avec un droit de veto pour chaque partie.

Pour la première fois, les Républicains acceptaient publiquement des négociations qui n’allaient pas dans le sens d’une Irlande réunifiée, alors que les Unionistes acceptaient l’idée d’un partage du pouvoir avec les Catholiques. À l’abri des caméras, leurs leaders se rencontrèrent : une première depuis 1920. En 1998, l’assemblée se réunit. La visite de Bill Clinton et l’attribution du prix Nobel de la Paix à John Hume et David Trimble, respectivement leaders des partis modérés SDLP et UUP nord-irlandais, apportèrent un soutien au processus de paix.

Cependant, alors que le processus de paix était lancé, explose le samedi 15 août 1998 à 15 heures 10 une bombe dans le centre commercial de la paisible ville d’Omagh. L’action est revendiquée par le RIRA (Real IRA), branche dure du mouvement. C’est un carnage : 29 morts, dont une femme enceinte de jumeaux et des centaines de blessés. Tony Blair voit dans cette bombe non pas un retour vers le passé, mais une confirmation que le processus politique doit aller de l’avant. Isolé, le RIRA cesse toute opération violente trois semaines plus tard. Ce qui n’empêche pas le Sinn Féin de déclarer la même année : « nous ne désarmerons jamais ».

Le désarmement s’est malgré tout opéré parallèlement à l’émancipation politique. Après différentes options envisagées, c’est la mise sous dépôt des armes des organisations paramilitaires des deux bords qui fut choisie. John de Chastelain, ancien Chef d’Etat Major de la Défense au Canada, ancien Ambassadeur du Canada aux Etats Unis, en assura le contrôle jusqu’à la mise hors d’état de nuire des armes. En 1999, une première échéance fut fixée, parallèlement au processus institutionnel : réunion de l’assemblée, première rencontre de l’exécutif avec première poignée de main officielle entre Unionistes et Républicains. Dès lors, aucune des parties ne voudra plus être responsable de l’échec des négociations. Le processus de paix est enclenché. Il va durer encore huit ans.

Le calendrier du désarmement n’étant pas respecté, le processus institutionnel est interrompu une première fois en 2000. L’IRA ayant obtenu un allègement des contrôles policiers en Irlande du Nord, elle déclare qu’elle « s’engage à désarmer le mouvement dans un contexte de retrait des causes du conflit ». C’est un tournant. L’assemblée et l’exécutif nord-irlandais sont relancés, même si la violence persiste.

Le processus fut interrompu une deuxième fois en 2002, suite aux attentats islamistes du 11 septembre 2001 à New York et à des discussions sur les armes. Alors que l’IRA déclara rapidement son arsenal hors d’état de nuire, Tony Blair précisa : « ce n’est pas un acte de faiblesse, mais c’est sur quoi nous avons travaillé depuis trois ans. C’est le signe que la voix politique fonctionne ». Or des preuves de trafic d’armes des deux côtés furent apportées dans les années 2001-2002, ce qui entraina en 2002 la deuxième suspension des institutions nord-irlandaises.

Les négociations reprirent dans la réticence, en 2003, autour de la création d’une commission de désarmement, l’IMC (Independant Monitoring Commission), présidée par John de Chastelain, et destinée à contrôler le processus de désarmement des deux côtés, avec des vérifications et des sanctions. Trois membres la composaient : un Irlandais, un Anglais et un Américain. Le processus institutionnel put une nouvelle fois reprendre ; il vit le succès électoral des partis extrémistes des deux bords, le Sinn Féin et le DUP Unioniste de Ian Paisley, surnommé « Monsieur Non ». L’arrivée de celui-ci dans le processus de paix inquiéta les partisans de la paix. Mais en 2004, il eut une opération chirurgicale dont il revint transformé avec une mission qui s’imposait à lui : trouver une solution au problème nord-irlandais. Alors que de nombreux anciens combattants optèrent progressivement pour la voie politique, des discussions de proximité furent initiées à Londres.

Le processus institutionnel fut stoppé une troisième fois, fin 2004, après que 30 millions de livres furent subtilisés à la Northern Bank par des milieux proches de l’IRA. Martin Mac Guinness, co-leader du Sinn Féin, qui ne souhaitait pas laisser tous les pouvoirs aux mains des Unionistes, déclara : « On utilise la violence quand il n’y a pas d’alternative : c’était quand on voulait nous mettre un pied à terre ; maintenant, il y a une alternative, elle est politique, et c’est le Sinn Féin ». Ce fut un nouveau tournant.

En 2005, dans le contexte difficile d’une vague d’attentats islamistes à Londres, de Chastelain annonce (le 26 septembre) que toutes les armes des mouvements paramilitaires républicaines et unionistes sont définitivement hors d’état de nuire. L’exécutif peut reprendre. Les élections de mars 2007 virent le succès du Sinn Féin et du DUP. Ian Paisley est prêt à nommer son cabinet Exécutif. En mai 2007, un accord est trouvé : Ian Paisley du DUP serait premier ministre, et Mac Guinness du Sinn Féin serait premier ministre adjoint. Le 8 mai 2007, ils sont intronisés en présence de Tony Blair, Bertie Ahern, et de quelques personnalités au passé trouble, mais tous réunis par le processus de paix. Tony Blair déclare : « il est temps de s’échapper des chaines de l’histoire ». La violence cède enfin sa place au combat politique.

Un processus de paix réussi : détermination sur les objectifs et souplesse sur les moyens

Adopter une attitude à la fois volontariste et flexible

Avec le recul, il semble que la première caractéristique du processus de paix en Irlande du Nord soit d’avoir bénéficié du courage et d’un engagement à toute épreuve des principaux protagonistes, au premier rang desquels Tony Blair et Bertie Ahern. Leur ténacité et leur faculté à tenir le cap, à savoir passer outre les sursauts réguliers de violence et de persévérer pour la paix, a sans aucun doute été un élément déterminant pour aboutir. Tony Blair a de nombreuses fois relancé le processus quand il était dans une impasse. Face à un non, il demandait à ses négociateurs de repartir à la charge et d’être créatifs. Le processus a, de plus, été séquencé par des échéances, garantes des avancées progressives.

Malgré cette détermination de principe, les deux parties ont du faire preuve d’ouverture : dès son arrivée au pouvoir en 1997, Tony Blair présenta, au nom du gouvernement britannique, des excuses officielles à l’Irlande pour son rôle joué pendant la grande famine de 1845-1849. Parallèlement, il apporta le soutien indéfectible du Royaume-Uni aux Unionistes. Ces concessions contribuèrent à dépassionner le débat. Les Républicains se sentirent entendus dans leur douleur, les Unionistes moins en état de siège. Un dialogue fut rendu possible. La reconnaissance claire des attentes profondes de chacun, qu’elles soient de l’ordre du symbolique, de la reconnaissance historique ou du besoin immédiat de sécurité, a largement contribué à rassurer les deux parties sur la suite du processus.

Ces besoins cruciaux étant reconnus, une certaine inventivité pratique a également été utile. Des intérêts concrets devaient être défendus et compris. Pourquoi l’IRA était-elle soutenue par la communauté catholique ? Parce qu’elle défendait sa cause. De simples mesures policières ne pouvaient venir au terme du conflit. Dans les années 1980, une nouvelle administration indépendante fut constituée pour s’assurer d’une répartition plus équitable des logements et des emplois entre catholiques et protestants. La réforme ne résolut pas le conflit, mais amoindrit les tensions. Vint ensuite la répartition du pouvoir, intégrant les aspirations de chaque partie et la protection des minorités. Enfin, l’ambigüité, favorisée au début pour ouvrir au dialogue, laissa progressivement place à la précision, en particulier pour la neutralisation des armes.

Au total, la capacité à mettre de côté ses sentiments personnels et à faire preuve de patience, de persévérance et connaître ses interlocuteurs ont été essentiels.

Un processus prévisible et incluant des tiers

Les deux parties ont su, aux moments cruciaux, accepter de faire appel à un médiateur : derrière le problème du désarmement se cachait celui de la confiance. Effectivement, une fois désarmé, un mouvement paramilitaire peut à tout moment racheter des armes. Le recours à un médiateur comme de Chastelain permit d’arrondir les angles, de prévenir le risque de dérapage et d’avancer progressivement vers le but commun. En outre, dès 1995, les deux parties avaient accepté la médiation de George Mitchell, ancien sénateur américain, de descendance irlandaise, qui a joué un rôle majeur dans l’accord du Good Friday. En tant qu’envoyé spécial du gouvernement américain en Irlande du Nord, son implication en amont de l’accord du Good Friday a été essentielle pour, d’abord, faire valider les six principes de non-violence favorable à la négociation, et ensuite en faire émerger les éléments.

Ces six principes, proposés dès 1996, et utilisés depuis dans la résolution de nombreux conflits, furent progressivement acceptés par les deux parties :

1. privilégier les moyens démocratiques et pacifiques ;
2. désarmer totalement les organisations paramilitaires ;
3. contrôler le désarmement par une commission indépendante ;
4. renoncer à l’usage de la force ou à la menace de la force ;
5. accepter l’accord obtenu sans force ni menace de force ;
6. accepter la fin des répressions et représailles.

Autour de ces principes, des arrangements pratiques à connotation symbolique ont permis de donner tout leur sens aux situations : en 2007, les frères ennemis Ian Paisley et Gerry Adams, co-leader du Sinn Féin, doivent se retrouver autour d’une table de négociation. Devaient-ils être face-à-face comme des adversaires, comme le préconisaient les Unionistes, ou bien côte-à-côte comme des amis, comme le suggéraient les Républicains ? Ils choisirent finalement une table en forme de diamant ; chacun put ainsi s’asseoir à son sommet, pour être à la fois opposés et proches, comme des partenaires.

Enfin, savoir séquencer le processus : quand on tente de réconcilier des parties opposées, chacun évite de faire le premier pas car il y a toujours la crainte que l’autre ne suive pas. D’où l’intérêt de séquencer le processus en petites étapes et d’être toujours en lien avec tous les acteurs : le contrôle des dépôts scellés d’armes fut ainsi effectué régulièrement par des observateurs neutres. C’est ce qui fut également fait en Bosnie. Aucune des parties ne doit avoir l’impression de se rendre, ni de se soumettre.

Passer de la négociation sur les positions à la négociation sur les intérêts

Savoir faire émerger l’intérêt commun à travers les intérêts propres : pour les Républicains, ce n’est pas tant l’Irlande réunifiée que la défense de leurs droits sur le territoire nord-irlandais et l’accès au pouvoir sur les affaires de l’île ; pour les Unionistes, ce n’est pas tant le rattachement au Royaume-Uni que d’être reconnus par la couronne britannique et d’avoir leur mot à dire sur la gestion de l’Irlande du Nord qu’ils habitent majoritairement depuis plus de… 400 ans ! L’intérêt commun est un territoire pacifié.

Laisser une porte de sortie : contrairement aux pourparlers précédents, le désarmement n’a pas été une condition préalable aux discussions mais a été mené parallèlement à l’émancipation politique. Ceci laissa le temps aux esprits de cheminer et évita le risque de l’impasse, donc celui du renforcement des positions initiales : rattachement ou non au Royaume-Uni.

La source du conflit nord-irlandais n’est ni ethnique, ni religieuse : elle est avant tout nationaliste ; c’est de la souveraineté d’un territoire et des droits des peuples dont il s’agit. La clé de sa résolution a résidé essentiellement dans la gestion de son processus au sein d’un espace européen. Bien entendu, la paix y est aujourd’hui précaire, mais les institutions fonctionnent et les habitants sont plus sereins. Si aucune négociation n’est transférable en l’état, ce processus peut être une source d’inspiration pour réfléchir à des méthodes permettant de réduire les différences dans les conflits armés, comme en Palestine ou au Cachemire.

C’est aussi une source d’espoir pour chacun d’entre nous car ce qui s’est passé là-bas, c’est aussi ce qui se passe ici et maintenant pour chacun d’entre nous : puis-je baisser les armes et remettre en cause mes positions initiales individuelles au profit d’intérêts communs ? Le processus de paix nord-irlandais nous apporte sa réponse : c’est possible !